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解读《促进旅游改革发展意见》新时期新转折

《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（以下简称31号文件）下发，这是在新时期引导旅游业新转折的重要纲领性文件，将会开创一个新局面。初读之后，有几个突出的感觉：

第一，层次高。31号文件是在国务院层次下发，而且是以“意见”的名义，层次高，表明事情重要，重视程度也高。回想一下历史，改革开放以来，以中共中央和国务院名义下发的关于旅游的文件一共有13个，此外还有一些是以国务院办公厅的名义下发。其中，上世纪八十年代都是以批转的形式下发，特点是频率密，一事一议，一事一批。进入九十年代，文件少了，但是事情大了。一事一批多以国务院办公厅名义进行。进入新世纪以来，2001年国务院9号文件，2009年国务院41号文件，2013年国务院办公厅发布《国民旅游休闲发展纲要》，全国人大通过《中华人民共和国旅游法》，形成了层次高，方式多，集群式的推进。31号文件，既是一系列法规和文件的延续，又是一个落实，也是结合新的形势发展提出的更加细化的要求。说明中国旅游发展在国民经济体系之中已经占据了比较客观和合适的地位。

第二，改革意识强。在十八大和三中全会之后，改革成为主旋律，以改革促发展，在改革中谋发展，也是旅游业的必由之路。但是，旅游部门不像其他部门，本身就没有什么传统的领地和权力，又经过多年调整，能放的已经放了，能改的好像也都改了，改什么，怎么改，成为困惑行业的一个重要问题。31号文件高屋建瓴，超越部门，超越传统，首先提出“树立科学旅游观”，包括创新发展理念和加快转变发展方式，这是改革的根本，也是改革的路径。之后延伸到增强旅游发展动力，形成改革一以贯之的气势。

第三，视野开阔，超越性强。31号文件是国务院文件，必然是国际视野，国家行为，覆盖全国，对应部门。所以，31号文件不仅超越了传统旅游的概念，也超越了旅游产业的概念，向社会延伸，向事业延伸，形成了新的导向。八十年代，旅游定位是事业，但只是外交事业的一部分。九十年代，旅游开拓了行业概念，之后形成产业，这是巨大的历史性进步，但是也有相应的局限性。在新的历史时期，旅游的属性应当丰富，既有产业发展的功能，又有社会事业的属性。产业功能涉及到文件导语提出的一些内容，而事业属性也在导语中强调出来。这同样是一个巨大的历史进步，比41号文件有了一个认识和指导的提升。

第四，导向明确，引导具体。培育健全的市场机制，增强市场活力，是根本性的导向，如何建设发展，需要具体的引导。文件从拓展旅游发展空间这个高度立意，而不是从旅游产品创新立意，用了几近一半的篇幅和内容，对下一步的发展提出了一系列具体要求。这开创了一种新局面，也体现了新的政府意识。

第五，突出公共，建设环境。优化旅游发展环境，完善旅游发展政策，是重中之重，也是落脚点。文件中有一些突破点，具有政策含金量，但是更重要的是综合性突破。涉及旅游交通、旅游安全、市场诚信、规范门票、基础设施、财政金融、土地优化、人才队伍等一系列综合性问题。尤其是切实落实职工带薪休假制度，提到了依法休假的程度，意味着多年以来在休假方面层层违法，全面违法，理直气壮违法的现象有望消除。这样的文件出台，协调难度可想而知，但是在全面深化改革的大背景之下，难度也会相应减轻。

第六，文件的写法和文字也体现了新风。一是结构清楚，五个部分，20条，明明白白。二是归纳准确，内容丰富，但是不冗长。三是文字简洁，尽量减少套话，没有正确的废话。四是说新话，比如“游得放心，游得舒心，游得开心”，“发现美，享受美，传播美”，都是生动的好文字。

文件下发，关键在于落实。31号文件的综合性更强，超越性更广，新突破更多，落实难度更大。首先还是国务院有关部门协调，形成具体的可操作性政策。其次是落实主体，主要在于地方政府。第三是行业呼应，核心是培育市场。第四是国际开拓，尤其是区域旅游发展和入境市场恢复乃至再发展，都需要中国旅游自身的综合配置。第五是公共环境，公共服务，公共产品，这是政府躲不开的责任，看得见的手要和看不见的手分工协调，才能促进中国旅游业在新时期的新转折。

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